导语

　　能够满足农业机械化、现代化的发展需求，帮助农民克服个体经济的局限而备受欢迎，成为当下农村一种新形式的互助性经济组织的农合社，为何却变身山寨银行陷入“非法吸储”的深坑，为何会出现负责人“跑路、人间蒸发”、人去楼空农民血本无归的乱象？且看本网副主编如何分析其中要义。

　　近日媒体报道，山东临清市境内数家涉嫌违规吸储的农民专业合作社（以下简称“农合社”）负责人相继“跑路”，多家合作社无法兑付储户资金。仅临清警方已经立案的五家合作社涉及金额或已超亿元。

　　这也让农合社非法集资再次被推到了舆论的“风口浪尖”。然而梳理近年来的相关报道，很容易发现山东临清“五家农合社非法吸储过亿”并非个例，农合社非法吸储乱象由来已久。

　　年10月15日，江苏省连云港市灌南县4家农民资金互助合作社爆发资金被挪用事件，因资金周转困难，不得不关门停业。后经证实，这4家合作社共涉及约名储户，涉及金额达1.1亿元人民币。

　　从年初开始，江苏省盐城市多家农民资金互助合作社人去钱空，众多储户的存款无法兑付。据储户们粗略统计，涉及金额或达数亿元。

　　年6月底，连云港银财农业经营信息专业合作社因涉嫌非法吸收公众存款被立案调查，合作社负责人在“跑路”途中被警方抓获，涉案金额逾万元，约上千人陷入“钱坑”。

　　年1月20日，河北省遵化市公安部门通报称，该市惠民农资专业合作社超范围经营，涉嫌非法集资2.6亿元，已责令其停业整顿，并由相关部门组成6个工作组展开了案情调查和股金清收工作。

　　年初，总部位于邯郸市复兴区学军街28号的广平县伟光蔬菜种植专业合作社法人代表“人间蒸发”，不知去向，据悉其卷走的资金逾1.4亿元。

　　各类农合社“丑闻”不断，让人不禁产生了“农合社制度本身是否存在着缺陷”的疑问。先让我们来回顾一下国家鼓励和支持农合社发展各类政策。

　　年10月31日公布的《中华人民共和国农民专业合作社法》明确表示：农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。根据不同合作种类，常见的有农资（农用物资）、蔬菜、棉花等专业农民合作社。

　　年底，为了解决我国农村地区金融供给不足等问题，银监会曾放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构由此起步发展。而与此同时，农民在地方政府的指导下或者自发展开了多种形式的探索，相继成立了具有金融性质的机构，比如农合社信用合作、农民资金互助社等。

　　年中央一号文件第三条大力推进改革创新，加强农村制度建设第4项中指出，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，规范和引导民间借贷健康发展。”

　　年8月13日，农业部、财政部、银监会《关于加强国家现代农业示范区农业改革与建设试点工作指导意见》中明确“规范发展民办、民管、民受益、民担风险的农民资金互助合作，支持和引导有条件的农民合作社稳步开展信用合作，重点解决本社社员、本区域农户发展生产资金需求”。

　　年中央1号文件也再次重申，“鼓励发展多种形式的农民合作社”，“在农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，发展新型农村合作金融组织。”

　　政策利好的条件下，农合社也进入了“黄金发展期”。截至年11月底，全国依法登记的专业合作、股份合作等农合社达到95.07万家，全国各级示范社已突破10万家，开展内部信用合作的农合社已近2万家。

　　让有条件的农民专业合作社通过信用合作（资金互助）的形式让农民“抱团取暖”，以此提升农业生产及农民的组织化程度，是农村金融改革题中应有之义。但现实却是，一部分农合社背离服务宗旨，擅自开办存贷款业务，扰乱金融市场秩序，影响当地经济发展的稳定。

　　能够满足农业机械化、现代化的发展需求，帮助农民克服个体经济的局限而备受欢迎，成为当下农村一种新形式的互助性经济组织的农合社，为何却变身山寨银行陷入“非法吸储”的深坑，为何会出现负责人“跑路、人间蒸发”、人去楼空农民血本无归的乱象？

　　一是高息陷阱

　　根据国家政策，农合社对其资金来源、资金用途都有明确的规定，而合作社并没有吸存功能，储户所谓的“存款”利息合规讲法应该是“社员互助金占用费率”，且“原则上不高于当地金融单位同期同档贷款利率”。

　　“合作社——股金农资管理员——农民”是上文中提到的山东临清市涉嫌违规吸储农合社的通常架构。“高息分红”成为此类机构吸收农民存款的最大的“杀手锏”。根据该类机构宣传资料显示，其以“成员出资利益分红”为名开出的利息确实要比银行的存款利息高出不少。以一万元存一年期为例，有些违规农合社开出的年分红为5.04%，即储户存入一万元一年可得“分红”元，而银行同期存款利息在元左右。除利息较高外，这些合作社还会给存款达到一万元的储户赠送一桶油，不到一万元的赠送两袋洗衣粉。“就是这些小恩小惠迷惑了大家。”而各村的银行和信用社网点“代办员”群体是该类农合社招募“股金农资管理员”的主攻对象，而给其开出的劳务费也高出正规银行不少。据临清多家合作社的数名代办员证实，合作社后期开出的流动股金劳务费标准普遍达到每月25元/万元左右，存款达到50万元以上提成可达35元/万元，万元以上可达40元/万元。这劳务费水平，让信用社网点“代办员”难以抵挡诱惑。

　　二是无序扩张

　　据统计，截至今年上半年山东省登记注册农村合作社已经突破11万家，其中上报开展信用合作的家左右，其中还有相当部分为资金互助合作社。但实际上，山东省经过金融部门批准的农民资金互助合作社仅有两家。

　　也有媒体报道指出，河北农合公司（又称河北农合社）成立至今经营业务比较单一，主要经营吸储和房贷业务，以约定利率的形式吸引农民入股。有资料显示河北农合公司5年间，培训系统人员2万人次，涉及11个省、50个县、余个河北农合社网点。

　　前文提到的惠民农资专业合作社于年9月27日在遵化市工商局登记注册。初始注册资金只有25万元，但截至案发，不到3年的时间里，惠民农资合作社吸金高达2.6亿元。年底，惠民增设网点的“大手笔”助其登上了“龙头合作社”的宝座。

　　三是编织形象

　　虽然农合社允许社员在资金方面开展互助，但按照规定，农民资金专业合作社是指以一定区域范围内农民为主体，以吸收社员股金、互助金等为资金来源，主要用于投放社员生产生活所需资金的“民办、民管、民收益、民担风险”的互助性资金专业服务组织。

　　今年上半年媒体记者深入走访了河北农合公司设立在平山县、无极县、新乐市、霸州等地的农合社网点。虽然在农村，但这些农合网点营业厅内与银行营业机构没什么区别，装修风格与银行一样装有不锈钢隔离柜台，并摆设了密码设置装备。当地的农合社的工作人员也表示，该农合社的利息是参照当地银行利息，年利率是3.3%，不同的是钱存在他们农合社，到年底还可以参与分红。

　　无独有偶，今年6月初有群众投诉称，河南省长葛市董村镇一家名叫长葛市民保农民专业合作社的单位对外鼓吹说是咱农民自己的银行。而其开业现场的拱棚上到处悬挂着民保农业合作社的宣传标语：“民保合作社咱老百姓自己的银行”。典礼仪式上，主持人隆重地介绍出席此次开业庆典来自人民银行、中国银行、交通银行等金融界和企业界的精英。人行、中行、建行、交行等几大国有银行在中国老百姓心中的地位是何等的显赫，民保农业专业合作社的开业庆典有这几家银行前来捧场吆喝，是对民保农业专业合作社经营业务的肯定与认可。但是令人惊讶的是查询民保合作社工商注册资料，其业务范围中，并没有核准登记资金互助业务。

　　四是监管乏力

　　曾推动全国首家资金互助社成立被誉为“农村资金互助社之父”的姜柏林认为，资金互助合作社的问题并不是资金互助合作社本身的问题，而是监督和市场配套的问题，“资金互助合作社需要行业自律与政府监管，必须通过监管划清是非，打击非法的，保护合法的。”

　　上文提到的山东临清“五家农合社非法吸储过亿”案例中，在事后追查中居然发现，除“跑路”的负责人，另外在工商登记的合作社4位“发起人”对自己的户口簿、身份证用于注册成立合作社的事情竟然一无所知，更令人觉得不可思议的是，这4位“发起人”中竟然包括“一位刚死了丈夫的寡妇老太太”。如此几成真空的监管，简直令人发指！更有我们地方农业局、工商局官员的身影屡屡出现在这些非法吸储的合作社成立或是庆典活动的现场，为这些机构站台，变相的增加了这些机构的公信力，让老百姓对其放松了警惕，催生了更多的家庭悲剧。

　　除村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构受银监会的监管，其他金融机构皆缺失相应的监管。“因为按规定，谁批准谁管理，但批准农合社成立的农工部根本不懂金融，怎么监管？”有专家曾一针见血地指出，比如，江苏没有一家获得银监会发的金融牌照，大部分都是登记为“民办非企业单位”的农民资金互助合作社，虽然也从事金融业务，但在民政部门登记，属于民间团体，并不在银监部门的监管范围内，而是农工部。而另一方面农工部也为自己连连叫屈,上文提到的江苏连云港案例中，连云港市灌南县委农村工作部副部长梁公祝就表示，“事发前，农工部也对这些合作社进行了认真审查，农工部每年会对合作社工作人员进行培训，让有资质的会计事务所对合作社财务进行年审。但犯罪分子防不胜防，联合四家合作社的负责人一起做假账欺骗，我们也没有办法。农工部根本不懂金融，压根没有办法监管啊。”

　　农合社究竟如何发展才能改变丛生乱象、杜绝非法吸储？如何才能保证资金安全与有效利用？如何掌控风险？如何才能引导农合社健康有序发展，进而提升农业生产及农民的组织化程度？

　　做实产业支撑有序推进发展

　　信用合作问题频出，令专注于吸储与放贷的农合社发展压力空前，但与此同时，一些“铆足了劲”发展关联产业的农合社也被波及其中，涉农的产业项目则推进缓慢。

　　据悉，归口为河北省农业信用合作协会（下称“河北农信会”）会员单位的11家农合社，经过前期申报、科学论证与市场调研，拟在11家农合社驻地联合筹建10万亩油用牡丹种植项目，目前，已与投资方、保险公司分别签订了项目投资与保险合同，项目开工在即。然而，受新一轮全县农合社集中整顿影响，该项目推进进度放缓。

　　而作为此项目牵头单位的平山县联航种植专业合作社联合社负责人却十分高兴地表示，11家农合社从成立到现在开展信用合作业务甚少，几乎没忙别的，全部精力集中放在产业项目（牡丹种植）发展上，一方面需要将项目申报给当地政府有关部门，一方面要对接投资商和项目再保险，另一方面则要协调社员土地流转。目前，项目已进入实质推进阶段，当地政府也很支持该项目。

　　河北农信会有关负责人也表示，针对10万亩牡丹种植项目应适时加强引导规范，指导11家农合社建立“农合社+基地+农户”的产业化经营模式，提高农民的组织化程度,形成“产供销一条龙”体系。不过，由于11家农合社存在规模偏小、合作层次不高，资金短缺、融资渠道不畅，专业人才匮乏、出色带头人少、运作机制还不够规范等问题，直接影响到农合社的发展壮大。该负责人还表示，要提高河北农信会会员单位（农合社）负责人、成员的商标品牌意识，大力挖掘、培育农产品地理标志证明商标。

　　有迹可循的是，同属于河北农信会会员单位的邢台县燕栋蔬菜专业合作社今年计划种植胡萝卜余亩，进行统一种植、管理与销售，并以此申请注册商标，走商标品牌战略之路,增强在市场竞争的实力。这家位于河北邢台县晏家屯镇北王段村的农合社从年11月份成立至今，已发展社员58户，股金40万。

　　河北农信会邢台市（会员）农合社，为全面提升邢台市各农合社组织化程度和业务水平，已与当地邢台市职业技术学院对接，对农合社工作人员与农民社员集中进行学历深造与业务培训，加大农民培训力度，提高农民专业技能，造就一批懂技术、懂市场、善管理的复合型人才；通过发挥典型引路、示范带动的作用，持续推进示范社创建，规范运行机制。与此同时，促进农合社与各类市场主体实现产销衔接，不断提升农村经济发展水平，增加农民收入。

　　科学管理规范运营

　　农合社开展信用合作要严格坚持“限于农合社成员内部、用于关联产业发展，吸股不吸储、分红不分息”的基本原则，农合社属于非金融机构，严禁吸收社会公众存款，严禁对外发放贷款，严禁从事业务范围以外的经营活动。值得注意的是，一些农合社置发展宗旨于不顾，长期在农村肆意揽储骗取农民入股，最终滑向非法吸储集资的深渊。

　　即便是被业内看好的农合社，在开展信用合作中互助资金发挥效应也并不十分明显，由于大多数农合社存在规模偏小、合作层次不高，资金短缺、专业人才匮乏等因素叠加影响，各地农合社运管机制还普遍存在不够规范的问题。

　　那么，农合社信用合作究竟如何发展才能保障资金安全与有效利用？风险如何掌控？所有这些问题，都将导向农合社科学管理与规范运营。

　　农合社“丑闻”事件之所以接连发生，一个重要的原因是，有效的金融服务不能向农民提供，合理的资金渠道不能对农民畅通，监管也有心无力并多头制约，方才造成了一些乱象发生。简单关停容易，但如何让农民的金融需求得到有效合理的满足，却是不能不正视的一个难题。

　　有地方官员则建议，各地应建立相对完善的综合管理平台，各农合社的资金在综合管理平台能得到实时监控。而迹象表明，由河北农业信用协会（以下简称“河北农信会”）实施的农村信用合作“河北模式”已经成为农村金融创新背景下一个值得探究的样本，也许能够为农合社的科学管理、规范运营提供参考。河北农信会建立的合作模式是被称作为“五位一体”的新型农合社信用体系，3年间管理多家合作社几乎创造了零风险的成果。

　　该模式实施路径为：“协会是平台，农合社为主体，开展多方面合作，接受政府和职能部门监督，以此组成具有风险互助关系和风险监控机制的农业信用合作体系。”体系模式被称为“五位一体”：一是健全社员信用体系和会员农合社信用体系档案，构成信用评价服务体系；通过提供有偿互助、保险、担保服务构建资金互助服务体系；实行生产资料、生活用品统一购买、农产品统一购销，以此建立市场服务体系；提供技术咨询服务、组织技术开发引进项目、交流信息提升科技服务体系；利用文化服务体系提高农民和农民合作社的组织化程度。

　　与之形成呼应的是被称为“四位一体”的社员股金、财产安全保障体系，协会通过与银行、投资集团、担保公司、保险公司等经济实体签订合作协议的形式，建立银行、担保、保险、投资管理的保障体系，力争为社员股金保值、零风险做到“双保险”。

　　据悉，河北农信会按照协会的风险调控体系，全部协会会员合作社联合设立风险互助金管理制度，每个入会农合社需从固定股金中提取一定比例作为风险控制金，由省统一掌控调剂，出现挤兑可启动风险互助，闲时与国有银行签订战略合作协议进行理财保值，这也被称作风险互助金和社员股金担保制度。此外，河北农信会还对社员股金和资金互助业务统一网络管理，24小时监控，并设置风险防控报警系统。在各县建立中心社（联社），统一管理所辖各乡级农合社，并对各级农合社资金互助资金调剂金额设置了严格的审批制度。

　　这种“集体担保、信用互助、余额控制、周转使用、自愿有偿”的运作方式的核心内容是允许合作社内部开展资金互助活动，但必须用农民自己的钱办自己的事。目前该协会所有会员农合社没有一个出现亏损和挤兑风险，没有一个出现非法吸储、负责人跑路的情况，也许就是农合社科学管理、规范运营的最好证明。

　　完善监管体系封堵风险盲区

　　农合社开展信用合作在我国目前仍属新事物，摸索前行中各地呈现出组织形式不一、方法不同等乱象，而根除乱象的最根本的办法就是加强对新事物在发展过程中出现的问题进行调查、研究、分析，尽快完善监管体系，从制度上封堵风险盲区。对此笔者建议：

　　第一，完善法律法规，建立依法监管模式，健全完善有关农合社的法律体系。一是要明确农合社的最低出资额，有效保障交易双方的交易安全；二是要建立农合社的年度检验制度，制定和落实农合社的工商年检制度可以有效地对法律法规的实施情况进行跟踪反馈,有效监督农合社依法设立规范运行，维护正常的市场经济秩序，保护其他市场参与主体的合法权益；三是要依法追究违规经营者的法律责任，参考《公司登记管理条例》适当规定主体违法及非正常营业的处罚条款，有效执行相关法律法规，提高农合社的规范化程度。而对于因各部门争议，暂时搁置的农业部年牵头出台的《农民资金互助合作社管理条例》则需要尽快重启。

　　第二，健全联动机制，实行信用监管模式，搭建政府信用监管平台，建立农合社完整的信用监管体系。一是要建立组织领导协调工作机制，建立联席会议制度，明确各部门关于农合社的职能分工，建立信息共享机制，形成监管合力；二是建立农合社主体数据库，以信息化为依托，加强部门间信息共享，建立部门间信息交换系统，为农合社信用信息体系建设提供有力的数据支撑；三是要搭建政府信用监管平台，制定农合社主体信用评级标准及信用监管制度，结合各级规范农民专业合作社、示范农民专业合作社的评选制度，制定农合社信用监管办法，对农合社进行信用信息评级，并将该主体的信用情况与政府的扶持政策、融资优惠政策等进行直接关联。

　　第三，建立行业协会，加强行业指导，模式借鉴发达国家的做法，发展农合社协会组织，实行行业自律，加强行业指导。一是要推动农合社的协作与联合，团结组织农民互助互惠，将分散的农合社主体联合起来，优势互补，抱团闯市场。规避单打独斗和恶性竞争，实现合作社之间的合作；二是培养合作社专门人才，建立农合社人员培训及人才引进机制，充分发挥农协的作用，对主体进行法律、经济、财务、社会等方面的指导与服务，加大农合社管理人才及成员素质的培养；三是建立市场信息网络平台，利用互联网技术，收集市场信息，为行业成员及时提供市场信息，最大程度上减少由于信息不对称导致的农合社的经营损失；四是要创建良好的行业发展环境，行业协会要提高与政府部门及其他组织沟通的能力，为农合社争取扶持优惠政策，并督促政府落实政策。

　　结束语

　　意在帮助农民克服个体经济局限，让农民“抱团取暖”的农合社，非法吸储“丑闻”背后是高息陷阱、无序扩张、编织形象和监管乏力的现实，而做实产业支撑、科学管理规范运营、完善监管体系封堵风险盲区无疑是引导农合社健康有序发展，提升农业生产机及农民组织化程度的必然选择。（作者：孙伟东）